Podstawowe zasady współpracy transgranicznej
i funkcjonowania euroregionów

 

 

Spośród aktualnych problemów, w obliczu których stanęła Ukraina, jeden związany jest z określeniem realnej treści i wyznaczeniem efektywnych kierunków wdrożenia polityki regionalnej. Utworzenie we wrześniu 1999 roku, zgodnie z dekretem prezydenta Ukrainy, Komisji ds. Opracowania Koncepcji Państwowej Polityki Regionalnej jest dowodem na to, że ma ona znaczenie priorytetowe na poziomie ogólnopaństwowym. Szczegółowo określona koncepcja polityki regionalnej Ukrainy, odpowiadająca wymogom Unii Europejskiej, może stać się jednym z decydujących czynników, które mogą korzystnie wpłynąć na proces integracji Ukrainy i UE. Dość przekonująco potwierdza to doświadczenie większości państw Europy Środkowej i Wschodniej[1].

Ważnym aspektem rozwoju regionalnego jest nawiązanie współpracy międzyregionalnej, jak również transgranicznej regionów i obszarów przygranicznych. Jedną z form tej ostatniej są euroregiony. Dlatego też na początku krótko scharakteryzujemy współpracę transgraniczną jako środek nawiązania bezpośrednich kontaktów między regionami przygranicznymi oraz wspólnotami terytorialnymi państw mających wspólną granicę.

W kwestii „współpracy transgranicznej” będziemy się posługiwać definicją zaproponowaną przez Europejską konwencję ramową o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi (Madryt, 21 maja 1980 r.)[2].

Zgodnie z artykułem 2. Konwencji…, za współpracę transgraniczną uważa się każde wspólne działanie, skierowane na umocnienie i rozwój dobrosąsiedzkich stosunków między wspólnotami i organami władzy znajdującymi się pod jurysdykcją dwóch lub kilku umawiających się stron, jak również zawarcie w tym celu koniecznych umów lub porozumień. Współpraca transgraniczna realizowana jest w zakresie kompetencji wspólnot terytorialnych lub organów władzy określonych przez prawo wewnętrzne.

W kwestii euroregionu mamy do czynienia z nieco inną sytuacją. Obecnie nie występuje jednoznaczna definicja teoretyczna zawierająca wyczerpujący i akceptowany przez wszystkich wykaz cech tego zjawiska. Dlatego też spróbujemy sformułować jego istotę.

Na początku zidentyfikujemy główne cechy, które składają się na pojęcie euroregionu[3]:

·   geograficzna – euroregion jest obszarem mającym konkretne położenie geograficzne;

·   polityczna – części tego terytorium znajdują się pod jurysdykcją suwerennych państw mających wspólną granicę;

·   administracyjna – euroregion tworzą regiony przygraniczne państw mających wspólną granicę;

·   funkcjonalna – euroregion jest formą współpracy transgranicznej.

Tak więc, euroregion jest formą współpracy transgranicznej wspólnot terytorialnych lub lokalnych organów władzy regionów przygranicznych dwóch lub więcej państw połączonych wspólną granicą. Współpraca ta skoncentrowana jest na koordynacji wzajemnych wysiłków i realizacji przedsięwzięć związanych z różnymi dziedzinami działalności, zgodnie z prawem narodowym i normami prawa międzynarodowego, dotyczącymi rozstrzygania wspólnych problemów oraz w interesie ludności zamieszkującej jego terytorium po obu stronach granicy państwowej[4].

Wyodrębnimy również listę cech charakterystycznych dla funkcjonowania euroregionów jako form współpracy transgranicznej. Do pierwszej grupy cech można zaliczyć aspekty prawne funkcjonowania euroregionów:

·   utworzenie euroregionu nie powoduje powstania nowego tworu administracyjno-terytorialnego mającego osobowość prawną;

·   na terytorium każdego z członków euroregionu regulacje prawne dokonywane są w oparciu o obowiązujące ustawodawstwo państwa, do którego on należy;

·   organy kierownicze euroregionu wykonują funkcje koordynujące i nie mają uprawnień oraz nie mogą zastępować władzy działającej na terytorium każdego z jego członków.

Drugą grupę cech scharakteryzowalibyśmy jako polityczną. W tym znaczeniu euroregiony:

·   nie działają przeciwko interesom państwa narodowego;

·   nie są one tworami ponadpaństwowymi;

·   w swojej działalności nie zastępują funkcji polityki zewnętrznej państw, jednostek administracyjno-terytorialnych, których są członkami.

Trzecią grupę cech stanowią cechy historyczne. W większości przypadków euroregiony obejmują obszary mające wspólną przeszłość historyczną, które stanowiły niegdyś jedno państwo. Niekiedy do składu euroregionów należą obszary, które w bardziej lub mniej oddalonej przeszłości miały tzw. status sporny – czyli prawo do posiadania takiego terytorium należącego do jednego państwa było kwestionowane przez sąsiednie, mające z nim wspólną granicę.

Cechy należące do grupy czwartej związane są z narodowością na obszarach przygranicznych. Z reguły są to terytoria lub regiony zamieszkane przez przedstawicieli kilku grup etnicznych. W wielu przypadkach obszary sąsiadujących regionów przygranicznych zamieszkiwane są przez dość liczną mniejszość narodową reprezentującą większość kraju znajdującego się po drugiej stronie granicy.

Piąta grupa cech uwarunkowana jest tym, że terytoria lub regiony wchodzące do euroregionu są obszarami peryferyjnymi w stosunku do centrów administracyjnych swoich państw.

Szóstą grupę stanowią wspólne problemy o charakterze transgranicznym, właściwe wszystkim terytoriom i regionom wchodzącym w skład euroregionów. W celu ich rozwiązania niezbędne jest połączenie wysiłków wspólnot terytorialnych lub organów władzy państw sąsiadujących. Z reguły do takich problemów należą ekologia i ochrona środowiska, rozwój infrastruktury przygranicznej, transportu i komunikacji, racjonalne wykorzystanie zasobów pracowniczych, zapewnienie warunków dla rozwoju mniejszości narodowych.

Siódma grupa wyróżnia się dokładnie określonymi wspólnymi interesami członków euroregionów. Dla tej grupy typowe są interesy w zakresie handlowo-ekonomicznym, z uwzględnieniem miejsca regionów (członków) w terytorialnym podziale pracy, wspólnego rozwoju działalności turystycznej, wzajemnego świadczenia usług na granicy państwowej, utworzenia sieci współpracy w sferze nauki, oświaty i kultury. Uniwersalną dziedziną wspólnych interesów dla członków jakiegokolwiek euroregionu jest wyznaczenie wspólnej strategii rozwoju przestrzennego.

Kolejną ważną kwestią niniejszego tematu jest wzajemna relacja między współpracą transgraniczną a polityką regionalną, polityką rozwoju regionalnego a rozwojem regionalnym jako takim. Powstaje pytanie: czy istnieje różnica między tymi pojęciami? Sądzimy, że tak. I uzasadnione jest korzystanie z definicji tych pojęć zaproponowanej przez grupę redaktorów w składzie: Vasil Hudak, Henrik Huitfeldt i Edward Meegan z ośrodka praskiego Instytutu Wschód–Zachód, który pod koniec 1999 r. wydał zbiór artykułów pod wspólnym tytułem „Polityka regionalna zmierza na Wschód: tendencje i lekcje polityki z rozwoju regionalnego w Europie Środkowej i Wschodniej”[5].

Zdaniem autorów „polityka regionalna powinna określać zakres prawny i instytucjonalny, jak również dotyczyć polityki sektorów i instytucji regionalnych na poziomie narodowym”. Od siebie dodam, że za jedno z głównych zadań polityki regionalnej należy uważać osiągnięcie pewnej równowagi pomiędzy interesami państwa a interesami rozwoju jego regionów.

Pod pojęciem polityki rozwoju regionalnego należy rozumieć „wcielenie polityki regionalnej na szczeblu lokalnym, czyli utworzenie podłoża instytucjonalnego i prawnego oraz działań, dzięki którym instytucje lokalne angażują się w ten proces oraz wprowadzane są innowacje gospodarcze na poziomie ponadnarodowym”.

Rozwój regionalny oznacza „rozwój gospodarczy i społeczny w regionach”.

Przytoczonych definicji raczej nie należy uważać za wyczerpujące[6]. My uważamy je za wystarczające do tego, aby zbadać wzajemne relacje pomiędzy określonymi zjawiskami a współpracą transgraniczną, a także by wskazać miejsce tej ostatniej w procesie rozwoju regionalnego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że pełnowartościowy udział regionów przygranicznych jakiegokolwiek państwa w rozwoju współpracy transgranicznej wymaga uznania na poziomie jego centralnych organów władzy zasady subsydiarności oraz jej praktycznego zastosowania. Czyli udział regionów przygranicznych państwa we współpracy transgranicznej powinien opierać się na zasadach prawnych oraz instytucjonalnych, będących w stanie zabezpieczyć przygranicznym, regionalnym i lokalnym organom władzy odpowiednie uprawnienia do nawiązywania bezpośrednich kontaktów. Wszystko to warunkuje istnienie dokładnie określonej polityki regionalnej państwa, która powinna określać podstawowe zasady wzajemnych relacji pomiędzy państwem a jego regionami, strategiczne kierunki rozwoju regionalnego, ustanawiać ogólne ramy prawne, które pozwalałyby regionalnym i lokalnym organom władzy oraz samorządom na skuteczne poszukiwanie dróg w celu zabezpieczenia stałego wzrostu społecznego i gospodarczego, tworząc tym samym podwaliny stałego rozwoju państwa.

Powyższe rozważania znajdują się w kręgu współczesnych tendencji polityki rozwoju regionalnego w większości państw kontynentu europejskiego. Zadaniem tej polityki jest aktywizacja i mobilizacja potencjału i zasobów regionalnych, a nie kwestia podziału budżetu między regionami. Polityka ta nie odrzuca tak ważnego dla osiągnięcia stabilności wewnętrznej państwa mechanizmu, jak wyrównanie międzyregionalne. Dlatego sens współpracy transgranicznej, szczególnie w postaci euroregionów jako najbardziej udanej formy jego awansu w dzisiejszej Europie, ma polegać na transformacji regionów przygranicznych w „bieguny wzrostu”, których sieć zdolna będzie do utworzenia swoistej konstrukcji stałego rozwoju państwa, uformowanej na jego peryferyjnych obszarach[7].

Wobec powyższego, miejsce współpracy transgranicznej w rozwoju regionalnym (terytorialnym) wyznaczane jest poprzez zdolność do mobilizacji i skutecznego wykorzystania już istniejącego potencjału regionów i obszarów przygranicznych. Znaczenie współpracy transgranicznej polega również na połączeniu potencjalnych możliwości i środków regionów i obszarów przygranicznych dwóch lub więcej państw mających wspólną granicę, w celu określenia zadań rozwoju przestrzennego w granicach regionów transgranicznych[8].

Współpraca transgraniczna posiada w Europie szeroką geografię i dłuższy czas się rozwija. Wielowiekowa historia kontynentu europejskiego jest historią granic państwowych. Ale jeśli wcześniej one dzieliły, to obecnie na odwrót – tendencja łączenia zaciera granice międzynarodowe odkrywając nową epokę współistnienia państw. Współpraca transgraniczna istnieje w granicach bardzo odmiennych struktur, systemów prawnych i terytoriów. Jej głównym celem jest pokonanie barier granic narodowych i przygotowanie wspólnych działań dotyczących polityki społecznej i ekologicznej, infrastruktury, kultury, nauki i oświaty, ochrony środowiska.

Celowość realizacji takiej współpracy nie wywołuje wątpliwości, przecież żyjemy w epoce, kiedy globalne problemy ekologiczne, migracji narodów, idei, kapitału, szeroko rozwinięty handel, media o zasięgu ogólnoświatowym pozbawiają sensu wszelkie próby hermetyzacji państwowej. Procesy integracyjne nabierające rozmachu w Europie są dla Ukrainy powodem szczególnej aktualizacji pytań dotyczących wyboru cywilizowanych form współpracy europejskiej na różnych szczeblach. Jednym z najbardziej perspektywistycznych i atrakcyjnych wariantów jej realizacji jest wspólne działanie obszarów należących do różnych państw, w ramach specjalnych zjednoczeń i asocjacji bardziej znanych obecnie pod nazwą „euroregion”[9]. Po raz pierwszy idea takich struktur powstała w Europie Zachodniej po II wojnie światowej jako sposób odbudowy nowego porządku gospodarczego i społecznego w Europie, oraz metoda aktywizacji gospodarczej. Obecnie istnieje ponad 150 takich zjednoczeń, a wyniki ich półwiecznej pracy dowiodły efektywności i konieczności takiej formy współpracy transgranicznej[10].

Powstawanie podobnych ugrupowań jest aktywnie kontynuowane również obecnie. Znacznie poszerzył się ich obszar – o Europę Środkową i Wschodnią oraz państwa byłego ZSRR. Jedną z przyczyn powodujących zainteresowanie współpracą transgraniczną, a więc i tworzeniem odpowiednich struktur instytucjonalnych, stały się przemiany historyczne oraz procesy transformacji gospodarczych i politycznych obejmujące terytoria tych państw.



[1] Patrz: І. Зінько, Актуальні проблеми регіоналістики як науки, „Вісник Львівського Університету”, Серія міжнародні відносини, Вип. 5, Львів: ЛНУ ім. І. Франка, 2001, s. 1215.

[2] Є. Кіш, О. Вишняков, С. Максименка, І. Студеннікова, На шляху до Європи. Український досвід єврорегіонів, Проект Київського Центру Інституту Схід–Захід, Київ Логос 2000.

[3] На шляху до Європи. Український досвід єврорегіонів, s. 9495.

[4] Tamże.

[5] V. Hudak, H. Huitfeldt, E. J. Meegan, Regional Policy Goes East: Essays on Frends and lessons Learned for Regional Development Policy in Central and Eastern Europe, Ed. Prague 1999, s. 110.

[6] Zob. również: В. О. Мартинюк, С. С. Троян, Політична географія та геополітика: Словник-довідник, Київ 2005, s. 141142.

[7] В. О. Мартинюк, С. С. Троян, Політична географія та геополітика, s. 142.

[8] Zob.: Дж. Ітвелл, М. Еллмен, М. Карлссон, Д. М. Нуті, Дж. Шапіро, Трансформація та інтеграція: Формування майбутнього Центральної та Східної Європи, Пер. з англ., Київ Стилос 1998, s. 192.

[9] Zob.: На шляху до Європи. Український досвід єврорегіонів, Проект Київського центру Ін-ту Схід–Захід, Київ Логос, 2000, s. 224; Регіони Східної Європи: Інтеграційні очікування та конфронтаційні небезпеки: Матеріали Міжнародної наукової конференції (Чернівці, 1819 вересня 2000 р.). Чернівці: БУКРЕК 2000, s. 260; Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: Четверта Міжнародна науково-практична конференція, м. Луцьк, 1718 травня 2007 року, Луцьк 2007, s. 616.

[10] Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво, s. 335.